Правительство обзавелось среднесрочным финансовым планом

Правительство внесло в парламент законопроект об очередной бюджетной трехлетке, или, как это называется официально, о федеральном бюджете на 2020 и 2021–2022 годы. Теперь свое слово должна сказать Дума. И она, разумеется, правительственный законопроект одобрит. Интриги в этом давно никакой нет. Поэтому любопытно не столько то, что происходит вокруг проекта федерального бюджета, сколько он сам по себе. Внутренняя же интрига налицо, она в следующем: если проект бюджета — это финансовый план правительства, тогда какую стратегическую цель выполняет этот план? Какой политический выбор сделало правительство, расставляя приоритеты своих расходов?

Указатели на главную цель

Любой бюджет — это соотнесение расходов с доходами. Государственный бюджет в этом плане ничем не отличается от семейного. Какую итоговую картину рисуют минфиновские разработчики проекта федерального бюджета?

Вот макропоказатели трехлетки: доходы федерального бюджета в 2020 году составят 20,4 трлн рублей, в 2021 году — 21,2 трлн рублей, в 2022 году — 22 трлн рублей. Расходы запланированы соответственно на уровне 19,5 трлн рублей, 20,6 трлн рублей и 21,8 трлн рублей. Первый и весьма существенный вывод: все предстоящие три года федеральный бюджет должен быть профицитным. Профицит в 2020 году составит 0,9 трлн рублей, в 2021 году — 0,6 трлн рублей, а в 2022 году — 0,3 трлн рублей. Превышение доходов над расходами снижается, но все равно сохраняется.

О чем говорит эта базовая характеристика бюджетной трехлетки? Главный приоритет бюджета — сохранение его стабильности. Составители в первую очередь стремятся застраховать его от возможных потрясений. А они возможны. Это и риски падения экспортных доходов в случае снижения цен и падения объемов поставок, что вполне может произойти, если торговая война между США и Китаем будет раскручиваться по нарастающей. Это и риски новых санкций: их ущерб ниже, чем от торговой войны, но все равно запрет, например, на иностранные инвестиции в российские гособлигации затруднит получение внешних займов. Эти санкции, если они будут приняты, ударят больше по курсу рубля, чем по состоянию бюджета, но тот или иной ущерб будет нанесен.

Страховка при существующей геополитической обстановке бюджету необходима. Но важна цена этой страховки. Бюджет страхуется не только профицитом. Бюджетное правило отсекает от бюджета и его расходов нефтяные доходы при цене барреля выше $40 — текущая же цена на уровне $60. И профицит, и действующее бюджетное правило сокращают расходы государства, то есть снижают его потенциальную роль в поддержке экономического роста и социального развития.

Сайт Минфина утверждает: «Федеральный бюджет на 2020–2022 годы имеет стимулирующий характер для экономики — расходы по отношению к ВВП растут, несмотря на значительное замедление мировой экономики и нестабильную ситуацию на мировом рынке энергоносителей». Подтверждение: «За 2019–2020 годы расходы суммарно увеличиваются на 1,2% ВВП — это самый масштабный стимул для экономики с 2009 года». Убедительно? С ответом не стоит торопиться.

Приведем комментарий Дмитрия Долгина, главного экономиста ING Bank по России и СНГ: «Минфин указывает на стимулирующий характер бюджета, но ключевой посыл — рост расходов на 1,2 п.п. ВВП в 2020 г. по сравнению с 2018 г. — не стоит переоценивать. Во-первых, это увеличение всего на 0,1 п.п. По сравнению с прошлогодним планом. Во-вторых, этот рост расходов перекрывается ростом ненефтегазовых доходов на 1,4 п.п. за тот же период за счет повышения НДС и повышения собираемости. В-третьих, запланированное сокращение профицита бюджета вызвано лишь ожидаемым снижением цены Urals с $70/барр. в 2018 году до $55/барр. в 2020 году». Аргументы Минфина оказываются весьма уязвимыми.

В традиционном споре: что важнее — поддержка экономического роста, который создает возможности для решения большинства задач, стоящих перед экономикой, или стабильность, — предстоящая бюджетная трехлетка остается на прежних позициях. Бюджетный выбор правительства звучит так: стабильность — превыше всего. И майский указ президента с его амбициозными национальными проектами эту позицию Минфина и правительства не поколебал.

Незаметные нацпроекты

Сказанное, конечно, не означает, что бюджетная трехлетка игнорирует нацпроекты. Это было бы попросту невозможно. Но в бюджетную роспись расходов 13 нацпроектов — тринадцатый, развитие транспортной инфраструктуры, не назван в президентском указе, но он самый крупный по размеру требуемых инвестиций (что сам по себе свидетельствует о «глубине» изначальной проработки нацпроектов) — поименно не включены. Если бы расходы были сгруппированы таким образом, чтобы можно было сразу и без труда отслеживать реализацию каждого нацпроекта, было бы здорово. Но под нацпроекты кроить расходы не стали.

Более того, в июне 2019 года правительством были изменены «паспорта» нацпроектов — главные инструменты контроля за их реализацией. По оценке МВФ, из этих паспортов были удалены промежуточные контрольные показатели, позволяющие судить о том, как развивается реализация объектов, которые и складываются в тот или иной нацпроект. В результате контроль за целесообразностью и эффективностью используемых ресурсов размыт, на что специально обратили внимание отечественного Минфина в Международном валютном фонде.

Итог: сегодня судить о том, в какой мере бюджетная трехлетка соответствует задачам выполнения майского указа президента, можно лишь применительно к отдельным нацпроектам. На развитие уже упомянутой транспортной инфраструктуры, например, в 2020 году из федерального бюджета выделяется 948,5 млрд рублей в 2021— 1,1 трлн рублей, в 2022-м — 1,3 трлн рублей. Всего 3,36 трлн рублей.

В целом же расходы федерального бюджета на все нацпроекты должны составить в 2020 году 2 трлн рублей, в 2021-м — 2,3 трлн, а в 2022-м — 2,7 трлн рублей. Каждый раз почти половина этих средств приходится на транспортную инфраструктуру.

Триллионы — это звучит гордо. Но что же в результате изменится или хотя бы будет меняться из того, с чем сталкивается каждый из нас?

Вот, пожалуй, самый красноречивый показатель: расходы федерального бюджета в 2020 году на здравоохранение вырастут более чем на 50%, что, как подчеркивает Минфин, является рекордом с 2005 года.

Давно пора! Хочется пойти и сдать кровь. Болеть становится не страшно. А что если впечатляющие проценты подкрепить еще и триллионами? Но здравоохранение до триллионов недотягивает. В 2020 году оно получит 841,852 млрд рублей, в 2021 году (внимание!) — 780,421 млрд рублей, в 2022 году — 785,76 млрд рублей. Выясняется, что рекорд 2020 года превышен или хотя бы повторен не будет, более того, после 2020 года в здравоохранение закладывается сокращение бюджетного финансирования. Душ Шарко!

Бюджетная роспись

Нацпроекты — это, конечно, не весь бюджет. Но есть ли в трехлетке что-нибудь еще вдохновляющее?

Две тенденции. Рост расходов бюджета 2020 года (тут, конечно, не обошлось без нацпроектов) на три четверти состоит из социальных расходов, а расходы на нужды Минобороны, уже сократившиеся в 2019 году, продолжат сокращаться: и в 2020-м до 1,894 трлн рублей, и в 2021-м — до 1,574 трлн. Цикл сокращения на этом завершится, и в 2022 году Минобороны получит 1,609 трлн рублей. Все это, конечно, исключительно по открытым статьям бюджетных расходов.

Конечно, масло вместо пушек лучше, чем наоборот. Но приведенные цифры оборонного бюджета важны и с геополитической точки зрения: Россия вовсе не собирается враждовать с кем бы то ни было, ставя мир на грань войны. Об этом политики могут сколько угодно говорить, но цифры сокращения военных расходов убеждают лучше слов.

Есть и другие позитивные тенденции. Бюджет Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций может составить в 2020 году порядка 93,2 млрд рублей, в 2021 году он вырастет до 135,8 млрд рублей, а в 2022-м — до 189,3 млрд рублей. За два года рост в два раза. Чемпионское достижение.

Однако есть шероховатости. На предоставление субсидий бюджетным, автономным и иным некоммерческим организациям в рамках нацпроекта «Цифровая экономика РФ» планируется выделить в 2020 году 169,9 млн рублей, в 2021-м — 169,2 млн рублей, в 2022-м — 50,8 млн рублей. Чем объяснить внезапное и столь резкое сокращение? Первый ответ: эти «бюджетные, автономные и иные некоммерческие организации» — не проводники цифровой экономики в жизнь. Но тогда непонятно, почему федеральный бюджет столь щедр к ним в 2020–2021 годах. Второй ответ: нацпроект «Цифровая экономика» не провозвестник светлого будущего, раз он скоропалительно сворачивается с 2022 года. Но это совсем не похоже на правду.

Разгадка в том, что указанные получатели бюджетных денег сейчас слишком далеки от цифровой экономики, поэтому масштаб расходов в первые два года — это покупка элементарно необходимой техники и программного обеспечения. Дальше не потребуется наверстывать столь большое отставание. А вот в том, что само Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций будет жить долго и счастливо, никаких загадок нет.

Можно порадоваться и за фундаментальную науку. Министерству науки и высшего образования РФ в 2020 году выделяется свыше 577 млрд рублей, из них на фундаментальные исследования предполагается направить около 150 млрд рублей. Финансирование фундаментальных научных исследований в 2021 году планируется увеличить до 174,5 млрд рублей, в 2022 году — до 203,1 млрд рублей. Рост впечатляет.

Но и здесь возникает вопрос. Официальная позиция состоит в том, что в сфере фундаментальных наук у России есть немало мировых достижений. Слабое место — инновации, то есть рыночное освоение научных достижений. На внедрение результатов исследований в производство «или их другое использование» Минобрнауки предлагается выделить в 2020 году свыше 1,8 млрд рублей, в 2021 году — 2,2 млрд рублей, в 2022 году — 2,3 млрд рублей. Получается, на поддержку инноваций федеральный бюджет выделяет примерно 1% средств, идущих на фундаментальные исследования. В том, что нас ждет инновационный прорыв, это соотношение уверенности почему-то не придает.

■ ■ ■

Бюджет — обширнейший документ. С очень богатой и разнообразной информацией. Главное же в том, что статьи бюджета, его доходы и расходы — это и есть проводимая и будущая экономическая политика. Реальная — не на словах, а на цифрах, причем цифры эти нарисованы не где-то на потолке, а зафиксированы в федеральном законе. О чем можно судить по этим цифрам сегодня? Несмотря на ряд важных шагов вперед, предстоящей бюджетной трехлетке недостает именно четких политических решений. Такие решения — это всегда выбор правительственных приоритетов. И как раз здесь законопроект о федеральном бюджете на 2020 и 2021–2022 годы точно мог бы быть заточен острее.

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА

Наталья МИЛЬЧАКОВА, замглавы ИАЦ «Альпари»:

«Бюджет предстоящей трехлетки исходит из консервативного сценария развития экономики России, то есть он реалистичен. При этом бюджетные расходы растут более высокими темпами, чем доходы: 2,1% и на 8,3% соответственно. Еще один плюс — будут увеличиваться расходы на нацпроекты. За три года их общий объем составит около 26 трлн рублей, из которых более половины будет выделено из федерального бюджета.

Важно, что профицит сохраняется: прогнозируется, что в 2020 году доходы госбюджета составят почти 20,4 трлн рублей, а расходы не превысят 19,5 трлн рублей. В то же время профицит бюджета в 2020 году прогнозируется более низкий, чем в 2019-м: 0,8% вместо 1,8% от ВВП. В 2021 году ожидается, что он упадет до 0,5%. Вероятно, правительство рассчитывает на более динамичный рост ВВП в ближайшие три года, но не ясно, какими источниками воспользуются чиновники для финансирования этого процесса.

На мой взгляд, слишком оптимистичные ожидания по инфляции потребительских цен. В проекте бюджета заложена инфляция в 3%, но Минэкономразвития в прошлые годы уже не раз «подкручивало» свои прогнозы в сторону снижения, когда инфляция выходила за прогнозные рамки.

Самым главным минусом бюджета будущей «трехлетки» является то, что в нем практически не предусматриваются инвестиции государства в реальный сектор экономики. Есть финансирование нацпроектов, но это означает, что одни сектора будут получать инвестиции из бюджета, а другие, как и раньше, будут испытывать нехватку финансирования. Непонятно, как при дефиците инвестиций наша экономика к 2024 году выйдет на темпы роста выше мирового уровня».